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民生审计监督促进政府治理机制完善的路径研究

——以惠民惠农资金“一卡通”审计项目为例

大连市审计局社会保障审计处 孙玥

　　【摘要】习近平总书记强调“要贯彻以人民为中心的发展思想，完善分配制度，健全社会保障体系，强化基本公共服务，兜牢民生底线，解决好人民群众急难愁盼问题，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”，为新征程上审计监督推动政府治理机制完善，提升服务和改善民生能力指明了方向。本文基于惠民惠农资金“一卡通”审计项目实践，以案例分析的方式，探讨对民生资金和政策落实开展审计监督中，需关注的审计重点、可创新的审计手段、易发生的风险问题、应起到的审计作用，探索提升审计监督效能促进政府治理机制完善的有效途径，从而解决政策执行“中梗阻”问题，实现审计推动民生政策落地见效的政治目标。

　　【关键词】民生审计 政府治理机制 一卡通

　　一、民生审计促进完善政府治理机制的作用分析

　　二十届中央审计委员会第一次会议强调，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，对审计工作提出了一系列要求。其中提到：聚焦推动兜牢民生底线，紧盯人民群众最关心最直接最现实的利益问题，推动惠民富民政策落实。新时期对接惠民政策与民生需求，实现民生服务供给精准有效，促进民生政策效能切实发挥，需要用高质量审计监督手段，发挥优化民生领域职责履行，创新推进政府治理机制完善的积极作用。

　　（一）促进惠民政策落地见效。

　　始终站在维护人民群众根本利益的立场上开展民生审计工作，对民生项目资金跟踪监督，评价政策措施执行效果，及时发现和纠正政策执行“折扣”与“偏差”。围绕民生保障待遇不公平、政策不符合国家规定、民生项目落实缓慢、政策目标未有效实现等问题，切实解决政策贯彻中的“不作为、假作为、慢作为、乱作为”问题，督促相关职能部门围绕政策目标进行对标检视，切实针对民生实际和群众需要，不断修正政策执行偏差，把国家民生政策宣传到位，确保党中央重大决策部署落实到基层、惠及给群众，让群众切身感受到国家政策的利好。

　　（二）规范“小微权力”运行。

　　民生职能部门在权力行使中的薄弱点，势必会造成公共权力运行和管理行为的随意性。围绕惠民惠农资金分配、管理、使用和惠民利民政策落实情况开展审计，更加关注“小微权力”运行程序和配套监管制度的制定执行，揭示资金监管中存在的深层次问题，推动民政、就业、卫生健康等各民生领域完善制度，强化资金监管基础工作，打通跨部门数据壁垒，提升数据化监管能力；促进各层级权力主体依法用权、秉公用权、为民用权、廉洁用权，提高社会治理的透明度，落实民众的知情权和参与权，构建“共建共治共享”的社会治理共同体。

　　（三）预防和揭示“微腐败”。

　　民生补助资金落到百姓身上看似不多，却是他们的“救命钱”“口粮钱”。而基层“微腐败”更是影响党中央决策部署落实“最后一公里”的最大“绊脚石”和“拦路虎”。审计发现的虚报冒领、优亲厚友、截留挪用等行为，金额虽“微”却稀释了政策落实效力、降低了政策执行效能，导致党中央的惠民政策大打折扣。审计监督从问题滋生的源头到问题产生的关键环节，紧盯群众反映最强烈、问题最集中、矛盾最突出的重点领域，精准查找侵占群众利益的违纪行为。针对骗取资金、失职渎职等问题，及时移送并通过与纪检监督贯通，实现全面起底式清查，能够及早识别、重点预防、精准揭露、有效惩治，实现审计一次规范一类资金，充分发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用。

　　（四）推动完善体制机制。

　　审计作为国家治理中监督运行的重要部门，具有独立性强、接触范围广泛、熟悉政策法规、掌握详实情况等优势，又能在更高的政治站位上从全局出发，对已经显现的问题或苗头性、倾向性问题，对系统性、区域性风险加以溯源和分析，查找政府治理薄弱环节，实时关注政策落实过程中的新情况、新问题，揭示深层次的体制障碍和机制缺失，从根本上提出相应的解决问题的方法和建议，为决策者提供科学建议和决策支持，达到持续推动政府治理不断完善，促进各项政策和改革措施贯彻落实。

　　二、提升民生审计监督效能的审计方式方法创新

　　惠民惠农政策覆盖面广、资金量大，政策落实效果关乎国家稳定发展大局、党和人民事业长远发展，紧紧围绕“国之大者、民之关切”，以民生政策精准落地和民生资金安全为重点，深入查找政策落地中的卡点堵点，需要创新优化审计工作方式方法，提升民生审计监督效能，从而推动政府治理机制不断完善。

　　（一）研究党建引领作用，提升政治站位服务大局。

　　审计机关首先是政治机关，审计必须善于运用政治眼光分析发现经济社会问题，从普遍性问题中发现政治端倪。而民生审计更要把服务民生和服务治理统筹起来，这就需要以党的二十大精神为引领，准确把握民生保障新目标、新任务、新要求，用更高的政治站位检视审计监督的正确方向，有效推进民生政策落实。因此审计项目推进到哪里，党组织建设就应跟进到哪里。以审计现场临时党支部为阵地，充分做到组织程序不缺失、支部作用不缺位、党性教育不缺席，实现党建、业务“融合抓、双提升”，发挥审计监督的政治效能。在“一卡通”审计中，把党中央在民生实践、基层治理方面的创新理论，转化为推动审计工作的实践力量，围绕审计发现问题，从推动完善政府治理角度提出建设性审计建议，完善惠民补贴发放机制，让“一卡通”真正通起来；堵塞资金监管漏洞，让资金发放更加公平透明；促进民生部门精准服务，让惠农惠民政策更好落地见效。

　　（二）研究优化审计项目实施，促进项目开展高质高效。

　　要全面摸清全市财政惠民惠农“一卡通”落实效果，需要统筹推动全市12个区（市、县）共同开展，有效实现全覆盖的广度、精度和深度。因此在审计力量有限、时间紧迫的条件下，研究创新优化项目实施流程，提高审计的全面性和精准性。

　　一方面试审先行。在有针对性地选择两个区（市、县）开展试审基础上，围绕“一卡通”平台管理、违规资金核实、政策目标评价等，形成详细“审计核实指南”（图1），利用区（市、县）审计机关力量，与预算执行或民生审计项目共同开展。实现了问题重点、取证标准、定性依据的三统一，更提高了审计核实问题精准度。另一方面将重点核实和全面覆盖结合。在现场抽查核实后，针对疑点集中的水库移民直补资金、农业生产补贴等，形成详细的主管部门“核实要求模板”。明确各项疑点的核实内容和需提供的证据资料等，便于审计人员逐项准确落实疑点，有效保证核实速度和质量，实现疑点核实的全覆盖，确保发现问题的普遍性和严谨性，实现查出问题有深度、有力度。

图1  审计核实指南应用流程

　　（三）全程开展研究型审计，实现问题揭露充分精准。

　　一是全过程学理论、学政策、学方法。针对惠民惠农财政补贴享受人员多、涉及单位多、政策规定复杂的特点，在审前就需要多角度开展政策研究。采取业务主管部门解读政策，全员研究探讨学习心得等方式，学深摸透政策规律，全面梳理政策清单，确定每项政策的政策目标、受众对象、补助依据、发放标准、审核流程、保障措施，用于逐项核对查找问题；审计实施中更要结合政策具体管理流程、制度措施，研究多发性问题背后的体制机制障碍，把资金管理症结调查到底，把政策执行偏差查摆清晰，从而提升审计发现问题的政治高度。

　　二是全面研究“政策+数据”审计手段。基于审计调查项目全面采集数据，围绕资金监管重点和政策难点堵点，精准锁定数据分析要点，运用先进的数据技术方法分析筛选疑点。结合政策清单制定详细的“大数据审计操作指引”，在审计专网环境下，利用大数据平台殡葬、低保、残疾人等辅助数据支撑，逐项对补贴对象身份条件关联比对；研究运用地理信息技术，将国土利用现状与土地确权矢量数据图斑叠加（图2），锁定果园、林地、撂荒地等问题地块，关联农业补贴发放数据发现虚报补贴面积疑点。快速准确核实这些精准到人、到户、到地的疑点，能有效实现问题从单点向多点、局部向整体的覆盖，精准揭示补助资金普遍被虚报冒领、违规发放问题。

图2 运用空间地理信息技术实现图斑比对揭示问题

　　三是深入研究体制机制问题。通过摸清在政策落实和资金管理中存在的问题，从体制机制层面剖析原因，找出主管部门数据化监管缺失、政策把握不精准、监管审核不严格的深层次症结。研究如何推动相关制度的建立与完善，实现政策资金主管部门强化信息化监管能力，促进补贴对象基础信息共享部门配合做好交叉核验，实现跨层级、跨部门、跨业务的管理协同，提升政府治理能力。

　　三、精准分析惠民惠农补贴资金存在的问题

　　研究从“一卡通”通不通、资金使用对不对、政策效果好不好三个角度对惠民惠农“一卡通”存在的风险问题进行剖析。精准揭示“一卡通”发放平台整合不到位、资金监管手段不科学、政策效能发挥不精准，致使补贴“卡”在半路、资金违规发放、政策效能低下，群众“急难愁盼”问题迟迟得不到解决。

　　（一）跟踪资金流向分析发放机制存障碍。

　　大连市惠民惠农政策涉及12个部门50余项，资金规模30亿元。以“一卡通”平台建设管理和补贴资金拨付使用为重点，围绕入卡项目多与少、资金绩效高与低、群众操作易与难开展审计。审计人员通过对补贴资金发放的金额、途径、持卡人信息等进行统计和形成多角度分析图（图3-5），结合辽宁省一卡通管理实施细则的具体要求揭示问题。审计发现，补贴政策清理整合不到位，公示的政策清单未能包含全部到人补贴，某区多达50项2亿元补助资金未纳入政策清单，无法公开透明接受群众监督；区（市、县）要么迟迟未启用“一卡通”系统，要么建立平台但多项补贴未纳入平台发放，与全部惠民惠农资金通过“一卡通”平台发放目标有很大差距；平台功能优化不足，无法整合多家银行，加之补贴发放管理部门多，群众需办理多张卡领取补贴，错发漏发时有发生，未能实现高效便民；现有“一卡通”平台未与“预算管理一体化”“资金直达机制”系统实现有效对接，大量补贴资金从主管部门到街道层层转拨，资金滞拨影响发放效率，大量惠民惠农资金未及时发放到户，群众各项实际利益受损。

图3-5 一卡通资金管理情况审计分析图

　　（二）比对发放数据发现监管机制有漏洞。

　　结合政策规定对资金发放数据开展高效分析，对审计疑点扎实核实取证，对普遍存在违规发放问题实地调研，揭示多项政策资金主管部门未应用信息化手段进行发放监管，未打破行政边界和数据壁垒，建立起“用数据分析、用数据决策、用数据运用”的监管机制，导致违规发放问题频发。归纳来看，有的部门迟迟未建立信息系统监管数据，如农业部门发放补贴仍采取随机抽查方式，抽查占比不高且往往走过场，审计抽查发现违规向4万余亩果园、林地和设施农业等改变用途，以及撂荒耕地发放农业生产补贴；有的部门系统形同虚设，如水务部门即便使用全国大中型水库移民管理信息系统，也没有建立发放数据比对机制，向大量死亡、服刑、公职人员发放水库移民生活补助，有些已达十六年之久；有的部门面对资金发放系统更换等新情况，未及时建立发放对象生存认证和资金追缴机制，如教育部门2019年以来向多名死亡人员发放非公办教师养老补助；而民政、残疾人等信息化建设较好的部门仍然存在系统比对机制不完善的问题。补贴资金未“精准发放”，“小微权力”运行得不到有效规范，甚至存在公职人员利用职务之便优亲厚友、虚报冒领问题，惠民惠农政策的公平性无法有效保障。

　　（三）深入实地调查评价政策落实有偏差。

　　结合惠民惠农政策目标和服务群众需求，深入细致查找政策公共服务效能与目标之间差距。审计从政策受益人群覆盖面、政策精准性和效果性等方面展开调查，分析惠民政策落实的执行偏差。如困难老年人居家养老服务政策未能真正实现养老服务需求、充分发挥政策效能。有的区（市、县）近400名占比高达94%的困难老年人未享受政策；日常监管缺失100余万元服务未按期履行就支付费用；服务个性化和针对性不强，违反政策目标以实物、现金代替养老服务，群众需求较大的长期照护、康复护理未有效开展。贫困学生资助政策，上千万元资助资金应拨未拨，教育部门对贫困学生摸底和政策宣传不到位，符合资助条件学生未及时享受助学政策，学费“先征后返”增加贫困学生负担，教育扶贫政策红利打折扣等。

　　四、问题形成的原因分析及促进完善政府治理机制的对策建议

　　针对惠民惠农财政资金在发放机制、监管手段及政策落实效果中存在的普遍性问题，深入分析问题背后存在的各层面体制机制障碍，需持续深化惠民惠农“一卡通”发放管理，完善资金监管机制，夯实整改责任主体，整改落实推动政府治理能力提升，使国家惠民惠农政策取得实效。

　　（一）管理部门各自为政、惯性思维严重，应持续沟通协调打通发放梗阻。

　　党中央持续强化惠民惠农“一卡通”管理，要求清理整合补贴政策、规范资金发放管理流程，优化升级集中管理平台。但财政部门作为“一卡通”平台管理牵头部门，对政策把握不足、对业务部门宣传指导不够；资金主管部门惯性思维严重，只注重发放结果，忽视了发放过程和方式。需要进一步促进各级财政部门、业务主管部门和金融代发机构持续沟通协调，加快全市惠民惠农政策清理整合，优化平台发放机制，真正实现“一张清单管制度”“一个平台管发放”。明确“一卡通”平台管理重点，建立定期核查机制，清理完善补贴对象基础信息，夯实补贴资金发放基础，彻底打通“一卡通”发放的“中梗阻”。

　　（二）资金监管手段缺失、数据共享薄弱，应强化数据赋能提升监管能力。

　　国务院加强数字政府建设的指导意见中已明确提出构建协同高效的政府数字化履职体系，形成开放共享的数据资源体系，创新数据管理机制，提升数据治理水平。而资金违规发放背后深层次原因，恰恰是因为一些主管部门大数据监管手段缺失，数据高效共享的协调机制不够完善。因此，惠民惠农资金主管部门应建立起信息化支撑的治理格局，依托一体化政务服务平台打通部门间数据共享通道，实现跨部门、跨业务的补贴信息交叉核对，让大海捞针的“人工活”变成“智能活”，用“算力”补充“人力”，实现补贴对象精准识别，补贴资金规范发放。

　　（三）主管部门曲解政策、工作不实不细，应紧扣民生需求提升落实效果。

　　民生政策运行低效，必然体现出主管部门政治标准不高、政治责任缺失，没有针对性地进行政策传导，没有切实调查群众政策需求，甚至是制定了政策却不执行监管。因此，各民生主管部门应深入研究本部门政策重点，加大对群众的政策宣传解读、创新服务等各环节力度，发挥社区、学校等基层力量，强化摸底排查效果，切实了解群众需求，结合政策目标和需求实际把政策措施做实做细，让群众切身感受到国家政策的利好，实现财政补贴“一卡通”惠民惠农“通”民心。