抚顺市审计局课题组
于景森 陈亚文高玉华
2011
年7月8日
，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上系统地提出了国家审计是国家治理组成部分的重要论断。同年7月15日，刘家义审计长在美国审计署演讲时阐述了同样的观点。审计由经济卫士，到国家安全的“免疫系统”，再到“国家治理”的逐渐演化，深刻说明了我们对审计本质认识的不断提升，它预示着我国审计必将发生一系重大的变革。因此，深入研究国家审计的本质——“国家治理”的客观必然性、基本特征、根本要求等相关理论问题，对于审计机关和审计干部不断适应 “国家治理”理论视角下审计发展变化的要求，高度自觉的促进审计的“国家治理”功能的发挥，具有重大的意义。
一、加深对国家审计的“国家治理”功能客观必然性的认识，不断提高发挥国家审计的“国家治理”功能的自觉性
从马克思主义国家学说的更深层次来研究，国家审计的本质就是“国家治理”。国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，是推进民主法治的工具（刘家义）。由此可见，国家审计的功能就是“国家治理”，国家审计的“国家治理”功能，属于国家治理体系的内生需要，不是外在力量的结果。因此，它是客观的、必然的。
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．国家审计的“国家治理”功能，是国家审计的本质体现
按照现代社会的委托—代理理论，国家治理实际上是政府接受统治阶级的委托，运用多种手段来实现委托人利益最大化的过程。特别是在我国的社会主义国家，人民是国家的主人，政府事实上是接受人民的委托治理国家，公共权力来自于人民的授权和认可。为此，国家治理必须有强有力的监督制衡机制，规范和约束国家权力，保证国家权力适时而为、廉洁高效。而国家审计恰恰是这种监督制衡机制的制度安排。审计在本质上讲，就是一种确保受托责任全面有效履行的制约活动。换言之，审计活动实际上就是一种制约。之所以说审计的本质是制约，这是因为审计本身就是作为制约手段而产生的，它与制约之间有着天然的血缘关系。国家活动中的受托责任关系是产生国家审计的根本原因。为了保证受托责任的履行，就必然要建立责任制约机制，受托责任关系的形成，就提出了这种客观要求，国家审计制度就是这种客观要求的产物。这正如刘家义审计长所讲的：“审计的产生是基于所有权和经营、管理或行政权的分离，基于受托责任······而且随着受托责任从对特定委托人的财务责任、管理责任发展到对非特定委托人的社会责任，审计不仅可以使某一具体的委托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能”。
可见，审计是一种确保受托责任履行的社会控制机制，通过这种机制来审查政府是否实现了治理的良好诉求。
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．国家审计的“国家治理”功能，是国家审计职能定位认识上的提升
从审计的本质分析，不难看出，国家审计的“国家治理”功能是与生具有的。但是由于新中国审计制度建立较晚，其职能作用发挥的很不完全、带有很大的局限性，以至于人们常常将审计职能的基本定位为单纯的经济监督。大多数人从会计学的角度研究审计，把审计看作是检查会计核算的技术与方法，强调的是查错纠弊和为经济服务。随着我国审计制度的不断创新，包括诸如：确定了适合中国情况的审计工作方针、构建了“3十1”的审计工作格局、探索了“八个结合”的审计工作模式、坚持了“人、法、技”协调发展、建立了中国式的审计公告制度等为内容的经验积累，我国审计功能的定位就自然客观的由过去单一的、初级的“查错纠弊”，提升到了“国家治理”的全方位、高层次上来。这种全新的审计职能定位所界定的审计功能，较之于过去发生了质的变化。它把过去的审计是一项经济监督性质的工作，上升到了现在的具有在经济、政治、社会等广阔领域，并发挥“国家治理”功能作用的，带有政治性质的现代国家制度。
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．国家审计的“国家治理”功能，是经济社会发展的必然要求
审计职能的定位，受着一定的社会发展条件的制约。我国对审计职能的定位，基本经历了从严肃财经纪律，到健全宏观管理体制，到权力制约，到“免疫系统论”，再到“国家治理”的演进过程。这一演进过程的共同背景，就是不同时期经济社会发展状况。1987年，党的十三大正式确定了有计划的商品经济体制，针对经济转型时期违纪现象比较严重的现实，中央提出了审计要抓好“严肃财经纪律”；1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，变革管理方式、加强宏观管理成了当务之急，中央要求审计要为宏观调控服务；2002年，党的十六大综合考虑了依法治国、经济结构调整和政治体制改革等问题，将权力制约作为了解决政治经济诸种矛盾的有效制度模式，并将审计监督作为重要措施之一；2008年，刘家义审计长根据党的十七大提出的科学发展观的要求和经济社会发展的需要，将审计的职能作用提升到了国家经济社会运行免疫系统的高度；2011年，刘家义审计长综合考虑基于委托理念上的的国家统治和新公共治理理念视角下的国家治理的传统与现代的国家治理制度的碰撞和变迁的需要，系统地提出了国家审计是国家治理组成部分的重要论断。综上分析，不难看到，国家审计职能由严肃财经纪律到“国家治理”的演进，是我国经济社会发展的必然要求。
二、加深对国家审计的“国家治理”功能的特有属性的认识，深刻理解国家审计的“国家治理”功能的丰富内涵
属性是事物的性质及对象之间关系的统称。事物的属性有的是共有的属性，有的是特有的属性。事物的特有属性是指为一事物独有而为别事物所不具有的属性，人们正是通过事物的特有属性来认识事物的。国家是一个庞大的系统，而国家治理则是一个复杂的系统过程。在国家治理的系统过程中，需要不同的机构分担起子系统相应的职责，正如刘家义审计长所讲：“一个国家的任何系统，都有其自身的功能。财政系统、税务系统、金融系统的主要功能是充分体现其自身所赋予的特征”。同样，国家审计作为国家治理系统的重要组成部分，在整个国家治理系统的运行过程中，也充分展现出了不同于其他系统功能的特征。加深对这些特征的认识，对于深刻理解国家审计国家治理功能的内涵，进而充分认识国家审计国家治理功能的特殊地位，充分认识发挥国家审计国家治理功能的特殊意义，是非常必要的。
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．国家审计的“国家治理”功能具有原发性
在国家治理的庞大体系中，各个子系统功能产生的背景和条件各不相同。所谓原发性，是说子系统功能的产生是与国家治理同步起始的，说明这种功能是国家治理须臾不可分离和或缺的。国家审计的“国家治理”功能与国家治理的起源，从根本上是一致的，是同根同源的。国家产生以后，国家的执政者受国家所有者的委托进行国家治理，成为国家所有者对国家事务进行管理的“代理人”。国家的所有者将国家治理的责任委托给国家的执政者后，为了保证和促进国家治理的经济责任的充分履行，需要建立一种强化国家执政者受托经济责任的监督机制，这就促使国家审计的国家治理功能的产生。审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。国家审计的国家治理功能的原发性，决定了这种功能在国家治理中占有着举足轻重的历史地位。
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．国家审计的“国家治理”功能具有内生性
刘家义审计长指出 “在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的｀免疫系统＇，是国家治理的重要组成部分”。“国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。”国家审计的“国家治理”功能的内生性，说明了国家审计的“国家治理”功能之于国家治理是必要的。正如刘家义审计长所说“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生”；说明了国家审计的“国家治理”功能与国家治理有着内在的必然的联系，国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都必须随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变；说明了国家审计的“国家治理”功能与国家治理的关系是主与从、决定与隶属的关系，作为国家治理重要组成部分的国家审计，必定要在国家治理的框架内开展工作。
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．国家审计的“国家治理”功能具有基础性
马克思的辩证唯物主义和社会学关于社会结构互动的理论，揭示了国家存在的重要形式——经济基础与上层建筑的辩证统一和矛盾互动的关系，做出了经济基础决定上层建筑的科学论断。经济活动是社会一切活动的基础。国家审计的“国家治理”功能的基本形式，就是以经济活动为主要场域，通过发挥经济监督手段，保证财政政策、货币政策以及其他政策的有效实施，预防、揭示、抵御经济社会运行中的各种矛盾、各种病害，进而使国家机器健康、安全地运行。可见，国家审计的“国家治理”功能，在实现整个国家善治、保障人民根本利益的过程中处于基础的地位。
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．国家审计的“国家治理”功能具有源头性
从经济活动来看，经济决策是国家治理的源头，而及时获得准确可靠的经济情报，则是经济决策的前提。审计监督的基本内容是财务收支活动，而财务收支活动是经济运行状况的最本质、最集中的表现；审计监督的范围是广泛的，涉及各个经济领域和经济活动部门，可以随机抽样归集准确可靠的经济信息；审计监督活动从微观入手，着眼全局和宏观，可以归纳、分析、揭示出经济运行中具有普遍性、规律性和超前性的倾向和信息。这些，对经济决策的制定、调整和落实有着重要意义。从政治活动来看，权力运作的载体——掌握一定权力的人是国家治理的源头，对权力进行制约，是发挥国家审计的“国家治理”功能的关键。权力运作的载体是掌握了一定权力的人，而掌握了一定权力的人又是权力的源头。从这种意义上讲，对掌握一定权力的人的制约，就是从源头上对权力实行了制约，也就是从源头上发挥了“国家治理”功能。当前，国家审计机关开展的领导干部经济责任审计，就是对掌握一定权力的人的制约。因此，这种制约活动的性质最终说明了审计的“国家治理”功能是带有源头性的。
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．国家审计的“国家治理”功能具有权威性
首先，国家审计的“国家治理”功能的权威性体现在国家最高法律规定上。《宪法》第九十一条规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。第一百零九条规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。其次，国家审计的“国家治理”功能的权威性体现在其监督的特点上。从上述《宪法》规定中可以看到，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干扰。这说明审计在发挥作用过程中有权依法独立开展工作，能够抵制来自方方面面的压力和纠缠。审计可以对其他具有经济监督职能的部门进行再监督；可以多种层次、多种角度、多种手段地审查处理问题；可以高层次、深领域地发挥预防、提示和抵御功能。再次，国家审计的“国家治理”功能的权威性体现在其与纪检、监察、司法等其他监督的一致性上。这一特征使审计监督纳入了党和国家综合监督体系之中，使审计监督的内容、范围、层次发生了深刻变化，进而提升了审计监督的地位；使审计监督处于一个大的监督环境中，成为整个监督群体的一员，可以广泛“借力”，避免了孤军奋战；通过信息传递，资料提供、线索移交等方式，使审计结果的作用得到充分发挥，提高了审计资源的利用率；通过审计发现问题，移交案件，使得违法犯罪问题得到及时、有力的惩处，可以极大地增强审计监督的威摄力，扩大审计工作的社会影响。
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．国家审计的“国家治理”功能具有多元性
国家治理是最为庞大、复杂的系统工程，他要求所属子系统在职责范围内最大限度的发挥作用。特别是在由计划经济体制一元化向市场经济体制多元化的制度变迁过程中，更需要其子系统发挥多元化功能，国家审计的“国家治理”功能充分体现了这种要求。国家审计的“国家治理”功能多元性化，首先体现在其监督的范围是多元的。其触角不仅涉及国有企事业单位、金融机构，而且还涉及地方各级政府及其各部门的财政财务收支，甚至还需通过预算执行审计，延伸至有关权力机关、司法机关等，凡有国有资产的部门和单位都是审计监督的对象。审计监督的范围不仅涉及经济领域，还涉及权力制约、反腐倡廉等政治领域和化解社会矛盾、维护社会稳定等社会领域。其次体现在其监督的层次是多元的。审计监督是就国家经济社会运行总体而言的，不是经济活动的某一个层次的监督，没有明显的层次局限性。不仅表现在对微观领域的监督，更重要的表现在对宏观经济决策、宏观经济管理、宏观经济政策等层次的监督。再次体现在其监督的内容是多元的。审计不仅要发现问题、披露问题、作出审计决定、提出审计建议，而且要督促问题的整改，一竿子插到底，负责审计、问责的全过程。第四体现在其监督的作用是多元的。国家审计的“国家治理”功能不仅具有制约性作用，而且具有建设性作用，是制约性作用与建设性作用的高度统一。这对于审计深入贯彻“围绕中心、服务大局”的工作方针要求，使审计工作服从于国家治理的战略和国家治理的目标，进而从制度、体制、机制方面提出国家治理的建设性意见有着重要意义。第五体现在其监督的效益是多元的。我国审计不仅具有中外审计所共有的追求经济效益的审计结果预期，而且在追求审计结果的经济效益的同时，追求包括政治、文化、社会以及生态、环境等效益在内的社会整体效益。从审计工作方针看，审计工作二十字方针中的“围绕中心、服务大局”，其本质就是要求审计机关要紧紧围绕党和国家经济、政治、文化和社会发展的总体战略、总体目标去开展工作；从审计工作指导思想看，我国审计未来五年发展规划指导思想明确要求，审计工作要“在推进社会主义经济、政治、文化和社会建设中发挥更大作用”；从审计工作总体目标看，我国审计未来五年发展规划总体目标指出，要“把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，充分发挥审计保障国家经济社会运行的免疫系统功能”；从审计工作主要任务看，我国审计未来五年发展规划主要任务规定，要“把审计工作更好地融入全面建设小康社会发展全局，推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展”。
三、加深对发挥国家审计的“国家治理”功能根本要求的认识，努力适应国家审计的“国家治理”功能发挥的需要
国家审计的“国家治理”功能理论的提出，是对审计本质认识的全新定位和对审计作用的全新阐释，给审计及其职能作用发挥的一切主客观因素提出了更高的要求。仅就主观而言，这种变化已经和正在给审计机关和审计干部提出新的要求。其中最根本的，就是要求各级审计机关和审计干部要以科学发展观为指导，解放思想、更新观念，牢固树立与国家审计的“国家治理”功能发挥相适应的科学理念。
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．牢固树立政治意识，充分体现国家审计本质特性的要求
国家治理，是一个国家所有活动的高度概括。根据马克思主义的利益观，利益关系的矛盾运动是国家产生的根本因素，经济是利益的运动方式，政治是经济的集中体现，因此，国家治理，无疑应该是一个政治概念。由此可见，国家审计的“国家治理”功能应该是一种政治活动，何况现代国家审计制度本身就是国家政治制度的重要组成部分，既是民主法治的产物，又是推进民主法治的工具呢。国家审计的“国家治理”功能的根本属性是政治的而不是经济的，这就要求我们要从过去单纯的履行经济监督职能的思维定式中解脱出来，增强政治意识，从国家治理的政治的高度来审视审计的职能作用，用政治的眼光来思考和处理问题。要正确处理维护经济秩序与促进社会和谐、依法审计与依法治国、保障经济安全与保障国家安全、经济效益与政治效益和社会效益等关系，通过经济监督手段，推进依法治国基本国策的实施、民主法治制度的建立和完善、民生的改善和社会和谐，实现审计监督的经济治理、政治治理和社会治理的高度统一。
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．牢固树立发展意识，充分体现国家审计指导思想的要求
“发展”，是一切社会活动的最高形式。国家治理的最终目标，旨在推进社会的发展和进步。正是在这种意义上，“发展”成为了科学发展观的“第一要义”。国家审计机关作为国家治理的重要组成部分，其所具有的预防功能、揭露功能和抵御功能，凸显了在科学发展中举足轻重的地位。因此，我们必须牢固树立“发展”的理念，把“发展”作为发挥“国家治理”功能的的指导思想，并贯穿于审计工作的全过程。特别是在当前的来自国际国内严重困难和严峻挑战的形势面前，更要突出强调在审计工作中贯穿以实现国家善治、促进国家和谐、稳定、健康发展为主要内容的这条主线。在部署工作时贯彻这条主线，要充分考虑所确定的工作内容，是否适应了实现国家善治、促进国家和谐、稳定、健康发展的要求；在落实工作时贯彻这条主线，要充分验证所采取的工作措施，是否推动了实现国家善治、促进国家和谐、稳定、健康发展的进程；在总结工作时贯彻这条主线，要充分审视所取得的工作效果，是否达到了实现国家善治、促进国家和谐、稳定、健康发展的预期目标。
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．牢固树立服务意识，充分体现国家审计最终目标的要求
国家审计的“国家治理”功能的内生性，说明了国家治理与国家审计的“国家治理”功能是主与从、决定与隶属的关系。这种关系决定了作为国家治理重要组成部分的国家审计，必定要服务于国家治理，从服务于国家治理的根本出发确定审计工作的内涵、目标、任务、重点、方式。因此，在国家治理理论视角下诠释审计服务，要求我们要从新角度、全方位、高起点上理解审计服务。根据刘家义审计长2011年12月23日在浙江调研时发表的关于如何发挥审计在促进完善国家治理中的重要作用的讲话精神，国家治理理论视角下审计服务的重点是：要服务于党委、政府重大决策部署和调控举措的落实，促进政令畅通和经济社会平稳较快发展；要服务于经济运行风险的监测，切实维护经济安全；要服务于民生工程、项目和资金的安全、健康运作，促进和谐社会建设；要服务于资源环境保护和开发，促进生态文明建设；要服务于权力的公开、廉洁、高效运行，促进依法行政和领导责任制落实；要服务于体制性障碍、制度性缺陷的消除，促进深化改革和民主政治建设；要服务于资金的科学运行、投向，推动“走出去”、“引进来”互动结合的开放型经济发展，促进对外开放；要服务于党和国家的廉政建设，加大对重大违法违纪案件查处力度。
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．牢固树立大局意识，充分体现国家审计作用层次的要求
由以前经济卫士、经济社会运行的免疫系统，到国家治理，不难看到，审计的功能作用已经超越了经济的范畴，是解决全局性、战略性、宏观性的问题的，对整个社会生活正在产生越来越大的影响。这就要求我们必须树立大局意识，要讲大局、谋大局、懂大局，把注意力放到大局层面上来，把促进国家善治、人民根本利益的大局问题，作为审计工作的最高目标和永恒主题；要识大事、理大事、办大事，把审计工作的出发点和落脚点，放在推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的大事上来；要善于分析宏观形势，把握总体情况，把审计工作同党和国家的大政方针有机的联系起来；要善于在微观工作中发现能够折射出体制性、机制性和政策性等宏观层面的问题，分析研究问题产生的原因和症结，有针对性的提出审计意见和建议，发挥审计的建设性作用。
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．牢固树立批判意识，充分体现国家审计基本方式的要求
监督，是国家审计发挥国家治理功能的载体和基本形式，是审计作为国家治理体系子系统有别于其他子系统的独特体现。审计监督，是国家审计发挥国家治理功能的基础，没有审计监督，国家审计的国家治理功能就无从谈起，而审计的批判意识，是审计监督在审计人员观念上的反映。因此，在审计的“国家治理功能”的新的职能定位下，更要突出强调审计的批判性。要强化审计批判思想，以批判的眼光、批判的态度去审查每个单位、项目、每个事项、每笔资金，促进成果导向型审计和问题导向型审计的开展；要突出审计批判的重点内容，加大对事关国家善治和人民群众根本利益，以及易于产生经济案件的重点领域、重点行业、重点资金的监督力度；要强调审计批判的深度和力度，严肃查处违法、违规、违纪问题，揭露弄虚作假、损失浪费现象，维护宏观政策的严肃性，维护法纪规章的严肃性、维护良好的财经秩序和发展环境。
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．牢固树立忧患意识，充分体现国家审计工作风险的要求
国家审计的国家治理功能的科学定位，致使审计系国家安危于一身。因此，我们必须树立“国家安全，审计有责”的思想和“先国家安全之忧而忧，后国家安全之乐而乐”的观念。要关注财政、金融、信息、国有资产资源、环境等重点领域的安全，认真回答影响这些方面安全的原因和对策；要关注经济和社会运行中的难点和热点问题，加大对“三农”、教育、社保、医疗、住房等国计民生问题的审计力度，维护和改善民生，促进社会和谐；要关注经济和社会运行中的薄弱环节和潜在风险，将审计关口前移，做到未雨绸缪，发挥预警作用；要关注经济和社会运行中倾向性、苗头性问题，善于在蛛丝马迹中发现影响国家安全的因素，把问题消除在萌芽状态。
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．牢固树立责任意识，充分体现国家审计工作标准的要求
审计由以前的服务于经济，到现在的服务于经济、政治、社会等国家治理的整体，其前所未有的重大责任，对审计自身提出了更高的要求。我们要积极打造与审计“国家治理”责任要求相适应的审计精品工程。努力增强审计质量意识，严格执行审计质量控制办法，健全审计质量控制体系，落实审计执法过错责任追究制度；要不断完善与审计的国家治理责任要求相适应的管理机制。强化审计计划管理，严格工作目标考核，实行工作激励机制，加强内部制度建设，科学整合审计资源，切实建立起科学、快捷、高效的机关运行机制；要努力建设与审计“国家治理”责任要求相适应的审计队伍。抓好干部的政治思想觉悟和政策理论水平的提高，抓好干部的业务培训和实践锻炼，强化职业道德建设和工作作风培养，建立健全审计权力监督和约束机制，真正培养出一支政治觉悟高、业务素质强、工作作风硬、勤政廉政的审计队伍。
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．牢固树立创新意识，充分体现国家审计发展动力的要求
创新是国家审计的国家治理功能发挥的不竭动力，是科学认识和解决由国家审计“国家治理功能”这一重大理论创新而带来的新情况、新问题、新矛盾的根本途径。要搞好观念的创新，认真研究国家审计的国家治理功能对审计思维方式提出的要求，以科学的审计理念来取代传统的审计思维；要搞好理论创新，从研究国家审计的国家治理功能的理论来源入手，加深对国家学、管理学、系统论等各种与国家审计的国家治理功能理论相关的理论研究，为国家审计的国家治理功能理论提供更多的理论支持，为国家审计的国家治理功能发挥提供有力的理论指导；要搞好制度创新，重点研究制定保证国家审计的国家治理功能发挥的规章制度，尽快建立起科学的国家审计的国家治理功能发挥的运行机制；要搞好内容和方法创新，根据国家治理主体的多元化架构对国家审计分权与合作、国家治理的市场化趋势对国家审计引入市场机制、国家治理趋向服务型对国家审计强化服务功能、国家治理模式开放透明化对国家审计公开公正、国家治理强调有效高效对国家审计转变工作方式、国家治理行为责任性对国家审计完善责任追究机制等一系列新要求，科学界定和积极采取适于国家治理功能发挥的审计内容与审计方法。
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