阜新市审计局课题组

朱海泉 张百平 张正荣 张立军 于凤军 赵宇光

摘要：随着我国经济体制改革的不断深化和市场经济体制下公共财政框架的构建，专项转移支付已成为解决地方政府财权与事权不匹配和财政收支结构性失衡的主要手段，为此，各级政府投入的专项资金越来越大。如何规范和制约政府有关部门专项资金管理和使用的行为,使资金真正发挥作用,确保利用有限的资源实现发展的目标,让既定的财政资金发挥出最大的社会效益和经济效益,是亟待解决的一个重要问题。因此,审计机关应当有针对性地开展财政专项资金绩效审计,科学评价使用效益，向政府和公众提供真实、准确的信息,更有效地发挥审计职能作用。本文从财政专项资金绩效审计的定义、目标、内容、方法等方面进行初步研究。

关键词：财政 专项资金 绩效审计

财政专项资金的绩效审计是以资金投入大、百姓关心、政府关注、社会影响面广的专项资金作为审计监督对象，审计过程不仅要从财政专项资金的申报立项及管理使用入手，更要深入到经济活动的各个流程开展绩效审计，重点关注资金的决策论证、资金拨付程序管理与资金使用效果。

一、财政专项资金绩效审计的定义和基本目标

（一）财政专项资金绩效审计的定义

是对财政专项资金管理使用所带来的效率和效果进行审查和评价，揭示其中存在的决策失误、损失浪费等导致专项资金使用绩效低下问题，以提高专项资金使用效益的审计监督活动。

（二）财政专项资金绩效审计的基本目标

是通过审查财政专项资金的管理使用情况及绩效考评，评价政府和有关单位使用财政专项资金的经济性、效率性和效果性，强化财政和有关单位的经济责任，找出影响财政专项资金使用绩效的原因，揭露存在的损失浪费、管理不善问题，帮助被审计单位采取措施，改进管理，提高财政专项资金使用效率和效果，最终向政府及有关部门提供独立的审计信息和审计建议。

二、财政专项资金绩效审计评价的原则        

财政专项资金效益审计的评价是否得当，直接影响审计的效果和结果的利用。由于财政专项资金绩效审计与传统审计有着显著的区别，应当把握以下几个原则：

（一）定量分析与定性分析相结合的原则

以定量分析为主，定性分析为辅，定量分析建立在支出项目的财务数据采集分析上，定性分析通过对项目支出全面、综合因素分析，结合相关专家的意见，与定量分析共同评价支出项目的效果，以更加合理、准确地反映支出的实际绩效。

（二）真实性和规范性相结合原则

真实性是保证专项资金支出绩效评价客观公正的基础，规范性是审计评价的提出及结果的框架，二者始终贯穿和反映财政专项资金绩效审计运作的全过程。强化并规范公共财政支出项目的选项、审批、监管、审核功能，增强专项资金分配和使用的责任制度，使绩效评价对公共财政支出的预算管理起到激励和约束作用。

（三）灵活性原则

与传统财政审计相比较，专项资金绩效审计的评价原则不是一成不变的，需要根据不同审计项目的具体情况，灵活选择不同的评价方法，实现和服务于审计目标。

（四）效率性原则

是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，重视专项支出效率，既：关注专项资金拨付的效率、投入的效率，促进投资机制的完善，提高专项资金的效益。

三、影响专项资金绩效审计的因素

财政专项资金绩效审计基础薄弱，缺乏有效的评价依据，专项资金的政策性局限是影响专项资金绩效审计的主要因素。

（一）财政专项资金绩效审计基础薄弱

财政专项资金绩效审计基础主要依赖于审计资源，搞好基础建设是推进财政专项资金绩效审计有效开展的重要保证。当前，财政专项资金绩效审计深度还不够，主要是基础建设相对比较薄弱，具体体现在审计人力资源的不足，比如，地方审计机关编制人员少，投入专项资金绩效审计的人力远远赶不上项目投资规模增长的需要，这就导致对财政专项资金绩效审计不能做到有效的计划管理，对审计项目的选择、审计资源的配置、审计项目的组织与实施等都缺乏有针对性的改进与完善。

（二）缺乏有效的评价依据

财政专项资金的绩效主要表现为宏观效益和社会效益两方面，而某一项目的宏观效益和社会效益很难用具体的量化指标来确认，即使是可以测定的量化指标，也很难将它分解并归属于某一具体项目，比如，某热电厂烟尘除硫工程资金的投入，减少了硫的排放，但就一个电厂烟尘对PM2.5的影响则无从考量。再有地域环境、社会环境的差异，同类性质的资金在不同地区、不同单位，其经济效益和效果情况可能会出现明显的差别，比如，社保资金，经济发达地区和经济落后地区发挥的作用存在明显的不同。因此，在短时间内还不可能就每一项专项资金制定一个统一的、具可操作性的绩效审计评价标准。

（三）财政专项资金的政策性局限

财政的主要任务是在公共财政体制框架下为政府公共管理活动提供资金保障，而政府管理活动的目的却不仅仅局限于经济方面，更多时候是出于政治和社会公共管理的需要。如近年来财政支付的社会保障资金、农村新型合作医疗资金等，均不是或不完全是出于经济目的，绩效审计没有现成的模式和标准可寻，也没有一个统一的评价体系来参照。每项资金其绩效评价指标与评价方法各有不同，特别是对不同层面、不同性质项目的评价，其量化、测算模式难以确定。因此对专项资金绩效审计进行评价时要充分考虑这些现象，这也对财政专项资金绩效审计提出了极大的挑战。

四、财政专项资金绩效审计的方法

财政专项资金绩效审计应以申报立项绩效审计为基础，从项目资金管理审计入手，采取事前、事中、事后审计相结合的方法，重点对项目资金的使用方向和规模进行审计，揭示影响财政专项资金使用效率和效果的因素，为政府宏观决策提供可用的审计结果。

（一）以项目申报立项为主线 实施事前审计监督

申报立项是财政专项资金取得与使用的首要环节，是财政专项资金使用效果的基础。因此，审计人员要参与项目立项，从申报立项手续入手，审查立项论证情况是否适应当地社会经济发展，是否符合当地人文环境需要等等，做好事前审计监督。

1、从项目申报手续入手，以项目资料为重点，审查专项资金项目建议书，批准文件及项目预决算审计报告等项目前期申报立项材料和关于该项目行业情况，通过观察、分析、调查等方法，审查项目立项条件是否具备，立项是否科学、是否出于“长官意志”或属于“形象工程”。审查申报手续是否完备，内容是否完整、技术与经济环境是否充分，是否存在虚假立项，同一项目有无重复立项申报问题。对申报手续不完备、申报内容不完整、申报项目与本地区技术、经济环境不匹配的要予以揭示。

2、可行性研究是项目立项的必备环节，审查项目立项是否进行了可行性研究，可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否切实可行、是否符合当地自然社会实际条件和可持续发展的要求。结合可行性研究和本地区的经济与社会环境，审查项目概预算情况的经济性、合理性，是否体现勤俭节约的原则，是否符合本地区的经济发展。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否科学合理。

（二）以项目资金管理为主线 实施事中审计监督

专项资金管理是影响项目绩效的重要环节，管理的好坏，直接影响财政专项资金的使用效率与效果。因此，应加大专项资金管理的绩效审计力度，对项目整个过程进行全程跟踪审计。

1、审查项目整体规划，掌握项目资金到位使用情况。深入了解并掌握资金项目的整体规划，明确资金项目实施计划，掌握上级部门批复的资金项目使用方向，对照项目审批文件中规定资金额度、使用方向等，对项目每个环节逐一核对，审查资金分配是否符合上级部门批复的项目名称，是否纳入预决算管理，是否存在改变资金使用性质、挪作他用问题，投资方向和投资额度是否与批复相符，是否存在不按计划分配资金的问题。审查各环节到位资金数额是否与要求的到位时间和到位数额相符，是否按指标、计划、进度或规定程序及时、足额地拨付了资金，有无滞留、截留、挤占、挪用等问题发生。审查项目单位是否建立严格的内控制度，资金的分配和安排是否以重点项目、重点环节为主，资金请拨款手续是否健全有效，是否遵循项目申报时立项文本所规定的使用管理办法，是否按项目进度拨付使用资金，是否存在管理滞后导致资金使用效益低下问题。审计项目支出方式是否合理节约，设备和材料等是否经政府统一采购。

2、审查项目实施进度，反映项目预期绩效。用实际完成工作量与计划工作量的对比，审查项目工作量及进度情况，将实际完成时间与计划完成时间相比较，看是否在计划期内完成，对不能按进度完成的项目，揭示其原因是什么。对按进度完成项目，评价其可能产生的经济和社会效益，是否有利于本地区就业、生活条件改善和经济社会发展，是否有利于控制环境污染、自然资源保护，是否有利于地方财政收入和科技进步。

（三）以项目资金使用为主线 实施事后审计监督

专项资金使用情况决定专项资金的效率与效果，对专项资金使用情况实施事后审计监督，是评价专项资金使用效率和效果的重要途径。

1、关注项目资金的使用。审查项目资金使用过程中项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况，认真分析影响财政专项资金绩效审计的因素，提高财政专项资金的使用效率与效果。

2、关注项目资金规模。审查是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等，对项目资金规模质量和效果进行最终审查。

3、关注项目资金管理的合理合法性。项目资金的拨付、使用和管理是否符合法定的授权审批制度，是否遵循了合法性原则，是否在达到设计要求的前提下，实现了资金使用效率和效果的最大化，有无随意拨付资金影响资金调度导致影响工程进度、自行随意扩大建设规模、提高建设标准以及弄虚作假、虚列支出等问题。       

4、关注项目运行的有效性。审查竣工后的项目是否达到预期的设计要求，包括社会效益和经济效益的显现程度，项目装备是否得到有效利用，其作用的发挥是否与实际需求相匹配或者有效地降低了实际需求的压力，有无项目装备闲置或利用率低下等问题。