公检法机关非税收入和涉案财物审计模式探析

发布时间:2021-04-23

来源:沈阳市审计局

发布人:沈阳市审计局课题组

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  课题组成员:刘莹光  高洪光 阙瑞平 黄迪 李晓丹  张欣 杨帆

  一、A 市公检法机关非税收入和涉案财物总体情况

  2016至2018年,A市审计机关对该市两级公检法机关实施了非税收入和涉案财物审计,涉及市法院及14个基层院、市检察院及15个基层院、市公安局及14个区县(市)局共46家单位,涉及非税收入包括诉讼费、罚没款,机动车号牌、护照等收费项目计18项内容,涉及涉案财物包括扣押款物、取保候审保证金、执行款物等3项内容,审计金额总额达到120亿元。

  (一)公检法机关非税收入总体情况

  1.非税收入的含义。非税收入是各级政府重要的财政收入形式,2004年财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》中基本明确,非税收入指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入。具体包括:行政事业性收费收入;政府性基金收入;罚没收入;国有资源(资产)有偿使用收入;国有资本收益;彩票公益金收入;特许经营收入;中央银行收入;以政府名义接受的捐赠收入;主管部门集中收入;政府收入的利息收入;其他非税收入。

  目前A市公检法机关按照财政部“金财工程”要求 ,已将非税收入的征缴纳入电子数据管理,包括了非税收入票据开立、缴纳、核销、减免、退库等各个环节,从技术上基本实现收支两条线及国库、银行、执收单位的数据共通及共享,极大地提高了非税收入的征缴效率。

  2.非税收入的特点。一是收入种类多且数量较大。非税收入在公检法机关的种类多达18种,包括法院的诉讼费、罚没款和执行费收入、检察院的罚没款收入以及公安机关的机动车号牌费、出入境管理费等。2016-2018年,A市公检法机关非税收入共计30余亿元,其中的收费标准从5元至几千元不等,可见其中涉及的数据量之大。二是涉及的环节和缴款单位多。虽然非税收入已实行金财工程,但仅仅是执收单位和银行、国库之间的数据共享。在公检法机关内部,非税收入上缴国库前,会涉及大量的收款部门和收款环节。如公安机关的非税收入会涉及交警、监管、出入境、户政、治安、保安、国保、刑侦、经侦、食药侦、网络安全及派出所等多个专业警种和职能部门。为便民利民,自2016年起,A市公安机关将大部分非税收入的征收管理下放到基层派出所或分局,收缴的款项要经过层层上缴才能纳入国库。三是管理较为薄弱。非税收入的征缴多从基层开始,由于基层部门人员紧缺、素质参差不齐、管理制度不规范、基础台账薄弱,加上层层收缴,即使是公检法机关非税收入管理部门,也无法准确掌握非税收入的应缴规模。

  (二)公检法机关涉案财物总体情况

  1.涉案财物的含义。涉案财物是指公、检、法机关在办理行政、刑事案件和履行行政职能过程中依法查封、扣押、冻结、调取、抽样取证、追缴、收缴等方式提取的与案件有关联的财物及其孳息。主要包括:取保候审保证金;扣押或查缴的现金和其他财物;提取、查扣的作案工具或违禁品;行政案件预交款;行政复议保证金;抽样取证的财物;执行款以及执法实践中依法保存的与案件有关的其他财物。

  2.涉案财物的特点。一是涉案财物较多且品类繁杂,不易管理。公检法机关作为国家执法机关,几乎所有办理的案件都会有实物证据,部分复杂案件的涉案财物甚至涉及很多件;从实践看,公检法机关涉案财物范围十分广泛,大的有现金、房产、车辆,小的也有手机、作案工具、毒品甚至纽扣等。A市公检法机关都设置了专门的部门和场所管理涉案财物,如财务部门负责保管涉案资金,案管部门负责保管涉案物品,但受制于保管条件和人员流动,加上收支频繁,都给管理带来了较大难度。二是涉及的案件时间跨度长且情况复杂。公检法机关办理的案件多具有复杂性,如法院执行案件可能涉及到诉讼保全、强制执行、中止执行、部分执行、物品拍卖及涉案人员或单位死亡、注销、更名、上诉等多种情况,导致公检法机关涉案财物需长期保管,无法及时返还或销毁,有的案件甚至跨越20多年至今仍未结案。三是办案部门独立性较强,内控制度对其约束性较差。案件当事人与公检法机关实际是一种委托代理关系,公检法机关通过具体办案部门行使其国家赋予的权力,来维护当事人的合法权益。二者因控制地位存在差异,存在信息不对称现象。正是由于这一特征,导致办案部门有较强的独立性,涉案财物是否全部收缴、是否上交或者及时上交,加上案件办理的时效性,内部管理部门均无法准确及时掌握。

  (三)公检法机关非税收入和涉案财物审计特点

  1.重业务数据审计,轻财务数据审计。从公检法机关非税收入和涉案财物的特点可以看出,被审计内容业务性较强,非常复杂,当其纳入财务或案管部门统一管理后,其收支、上缴和管理已较为规范,易产生问题的关键点大部分在业务办理过程中。因此,对非税收入和涉案财物进行审计,本质在于业务数据审计,不同于传统的以财务数据为基础开展的审计,必然要关注公检法机关的主要业务。

  2.重视大数据分析思维在审计中起到的作用。公检法机关近年来办理案件的数量呈直线上升趋势,从审前调查情况看,仅2016至2018年新办理案件数量,46家两级公检法机关达到40 余万件。如果加上以前年度发生,审计时间段又有非税收入和涉案财物收支的案件,业务量之大不可想象。如果单纯采取人海战术,一个个案件去梳理,审计结果可想而知。因此大数据分析思维在其中必须起到决定性的作用,如何获取有效的数据,并形成完整的数据分析模型,直接关系审计成功与否。

  3.关注内控制度建设及发挥的作用。公检法机关加强自身管理,规范权力运行,杜绝贪污腐败,让人民群众在每一个案件中感受到公平正义,是深化司法体制改革,推进社会主义法治建设的重要目标。公检法机关非税收入和涉案财物涉及的部门多、人员多、业务复杂,内控制度是否建立,能否有效运行,是很多问题产生的根源。关注内控制度,有助于深入发掘问题背后的机制体制性原因,防范问题屡错屡犯,充分发挥审计监督的预警作用。

  二、公检法机关非税收入和涉案财物审计面临的挑战

  对公检法机关非税收入和涉案财物实施审计调查,面临着被审计项目业务复杂、业务量大、情况复杂,且审计要求较高的情况,对审计机关的项目组织实施方式、过程控制、审计技术等方面均带来了一定的挑战。

  (一)对审计项目组织实施方式的挑战

  地方审计机关传统审计项目的安排和实施属于职能型组织方式。主要以专业处室为基础,将审计项目按照行业归属于业务处室,组织处内人员实施,人员少,项目小。这种组织模式的优点是项目计划安排目的性和归属性比较强,业务处室只要按照自己的“一亩三分地”的特点组织实施审计项目即可。而公检法机关非税收入和涉案财物由于资金规模较大、专业性强、业务十分复杂,以单个处室为单位的职能型组织实施方式显然不能满足审计项目的需要。

  (二)对审计实施过程的挑战

  审计机关对审计项目的控制,从AO系统中的控制节点可以看出,主要是审计通知、实施方案和审计报告等3个节点。对于整体过程,各审计组各自为战、自行把握,实施审计组长负责制。而大型审计项目内容多、范围广、涉及的资金量大、专业性强,实施过程中涉及的控制点多,这就对审计过程管理要求较高,如果仅以上述几个节点把握公检法非税收入和涉案财物审计项目,对于其中的审计过程放松要求,审计人员对政策理解不同、操作口径不一致,项目整体很可能失控,导致审计项目实施失败。

  (三)对审计技术方法的挑战

  一是面对海量数据时,审计人员的经验判断是有限的、滞后的,这就对审计人员的计算机水平和数据库操作水平要求较高,满足大数据分析的需要;二是对审计项目的专业性要求较高,需要有较为专业审计人员参与其中,需要熟悉公检法机关涉案财物涉及到的法律、财经、数据分析技术等方面的知识。而审计机关现有审计人员的素质、审计组的规模甚至经费等等在实施公检法涉案财物审计项目时均面临较大的困难。

  三、公检法机关非税收入和涉案财物审计模式建立

  (一)组织实施方式

  在组织实施方式上,地方审计机关并没有成型的组织经验,理论支撑不足,通过对上级机关组织实施的成功经验、本单位以往项目的实施进行借鉴,十分有必要。

  一是审计署组织实施的大型审计项目。自2011年起,审计署已连续多年组织全国审计机关实施大型审计项目,取得了良好的审计成果,有比较成熟的审计经验可供地方审计机关借鉴。如2014年实施的全国土地出让金审计项目,首次采取了扁平式组织实施方式(如图1)。通过上下级同步审、异地交叉审等方式,充分运用地理信息技术、结构化查询工具和多维度数据分析技术,成功完成了审计项目。这种审计方式打破了审计组对审计机关汇报的传统方式,由省领导小组和办公室统一发布操作指引和实施方案,各审计组定期将审计阶段性成果直接向领导小组汇报,便于领导小组及时掌握审计全局,实施“扁平化”管理。通过统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告和统一处置公告“五个统一”的方式,扩展了审计广度和深度的覆盖面。

  二是地方审计机关实施的地方预算执行审计项目。预算执行审计已实施多年,近几年地方审计机关顺应各界需求,也对这一传统项目做了重大调整。以财政审计为主导,按行业项目分组,建立财政大数据分析平台,通过“集中分析、发现线索、分散核查”的方式,以财政部门当年预算及各部门执行的数据为起点,成立N个核查小组,按数据分析形成的疑点达到审计目标,即“一拖N”式审计模式。其中,大数据分析平台起到了颠覆性的作用,所有预算部门的数据集中分析整理成为整个项目的重点,形成疑点后,分散核查仅进行了几天就显现出巨大的成效。既缩短现场审计实施时间,也全面提高了审计效率。原来每年只能选择20余个部门实施预算执行审计,如今通过大数据平台,能实现70个预算部门所有预算执行资金的审计。

  三是专项资金审计调查项目。此类审计项目作为地方政府特定时期为落实特定政策的特殊审计项目,更侧重项目的合规性和效益性,通过反映项目资金管理和使用过程中的情况为政府决策提供支撑。因此,在审计的过程中,一般以某一领域的专项资金为切入点,注重被审计项目的业务领域,专业性较强。近几年,地方审计机关在实施此类项目时,逐步从财务收支方面为主审计转向业务全过程审计,通过深入项目实施的第一线达到审计揭示问题的深度。

  按照上述经验,公检法非税收入和涉案财物审计项目采取“大兵团式”模式,几十人共同参与项目,组织实施模式上实行虚实结合。上设领导小组,全面负责审计的顶层设计及工作领导、协调。在领导小组下设办公室负责业务的具体实施,并分别设置综合组和专业组。

  组内人员按分工分组后,为全面保证审计质量,按各部门在整个审计过程中发挥的作用,在领导小组下设大数据分析平台、法规审理和信息综合等几个小组,这几个小组没有实际成员,由地方审计机关内部综合处室完成,除了本项目的工作,还要为机关其他项目提供支持服务。

  (二)审计项目实施方案

  审计实施方案的质量直接关系到顶层设计的科学性,因此牵头部门应花费较多时间来完成审前调查和实施方案的编写。通过从审计目标向审计重点再到审计措施的三级设计,将审计目标转化为具体的措施和手段,审计实施方案必须具有较强的可操作性。为达到既定目标,在顶层设计阶段,要将审计调查表格作为摸清基本情况的重要依据,通过各个被审计单位和审计组填报表格反映其管理的宏观情况和基础数据。此外,在实施现场审计之前,要组织审计组人员培训,将审计调查情况和实施方案主要内容统一布置。审计组成员不经过审前调查直接进入审计实施阶段,并对审计操作标准和问题定性口径全部统一,这决定整个审计团队的工作效率和效果。另外,对于审计项目主审的安排,应充分考虑主审的专业胜任能力、宏观组织能力和工作量,可以打破常规,在不同的业务领域设置多个主审,但不同部分把握整体情况。

  1.审计目标。审计总体目标即预期达到的目的,对于公检法机关非税收入和涉案财物审计而言,应围绕“摸清情况,揭示问题,分析原因,规范行为,提高绩效,促进发展”的工作思路,实现以下工作目标:一是以非税收入和涉案财物管理情况为主线,基本摸清总体情况;二是以非税收入和涉案财物的真实合法效益为基础,揭示和反映存在的违纪违规问题及重要案件线索;三是以非税收入和涉案财物管理的问题为导向,深入分析问题形成的主要原因,提出加强管理,建立健全规章制度的意见和建议;四是以深化司法体制改革精神为抓手,推动非税收入和涉案财物管理的改革,促进公检法机关对公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责的有序发展。

  2.审计重点。在编制实施方案阶段确定审计重点,有助于审计人员在审计现场是按照重点部门和重点业务有序开展审计工作,确保审计目标能够得到进一步落实。一是围绕公检法机关基本职能确定审计重点。公安机关的基本职能是刑事侦查、行政管理和治安管理。在刑事侦查过程中为收取证据并对犯罪嫌疑人行使侦查、拘留、预审、逮捕权,需要查封、冻结、扣押相关涉案财物,因此涉及刑事侦查的部门及涉及的业务为审计的重点,具体包括刑侦、经侦、禁毒等各警种支队、大队及派出所办理的案件中涉及的涉案财物。检察机关的基本职能是监督公安机关和法院办理的案件合法、合规性及监督公职人员履行公职情况,因此对于公安机关随案移送的涉案财物及自侦公职人员渎职、职务犯罪案件中涉及的涉案财物即为审计重点;法院基本职能为审判案件及执行,因此刑事案件中涉及的公安机关或检察机关移送的涉案财物及执行案件中涉及的财物即为审计的重点。二是围绕公检法机关核心业务确定审计重点。公检法机关的核心业务都是办理案件,在办理案件各个环节均涉及涉案财物的流转,因此关注案件办理的全流程,摸清业务规律,即为审计的重点方向。三是围绕公检法机关流转环节确定审计重点。包括收缴环节,封存、扣押、冻结环节,保管环节以及处理环节。因此非税收入收缴、保存、上缴的时间点和金额为审计重点,涉案财物在封存、扣押、冻结、保管和返还等环节的时间和金额为审计重点。

  3.审计措施。依据上述确定的审计目标和审计重点,可以在案件办理的全流程中按照不同的环节采取对应的审计措施,达到审计目标的要求。审计过程中采取的具体措施,能够有效指导审计人员按照规范程序操作,保证审计团队作战有效开展,是审计重点的进一步细化,应在审计实施方案中明确要求,必须具有较强的可操作性。一是设计表格。对于审计重点中需要摸清底数或者了解内控制度基本情况的部分,可以通过设计表格的方式由审计人员或者被审计单位相关工作人员填报,审计人员既可以通过填报的信息熟悉被审计内容,也可以在其中寻找异常情况,形成审计疑点,进一步开展工作。为了总结规律、汇总数据,审计实施方案中可以设计好表格,审计人员按照表格填报要求推进,避免出现各自为战、口径各异,导致审计措施无效的情况。二是熟悉业务系统数据。公检法机关的业务系统中包含了整个业务流转的全过程,通过对业务系统数据的分析,可以找到业务流转环节的关键节点,直接采取相应措施。由于两级公检法机关大部分采用相同的业务处理系统,或者各业务部门有自己的工作台账,可以在审计实施方案中明确操作步骤和程序,各个审计组成员直接按要求操作。由于审计人员计算机操作水平不同,明确审计措施,可以规避水平较低人员的数据分析短板,达到统一要求。三是抽取卷宗。公检法机关的办案所有资料,均反应在其案卷卷宗中。分析业务数据固然可以提高审计效率,但在实际审计过程中,很多公检法机关存在办案业务系统有管理漏洞、业务人员不按规定填报的情况,导致不同部门的业务数据可能是片面、孤立或无效的,通过抽取卷宗的方式可以弥补这一缺陷。审计抽查不是漫无目的随机抽取,审计实施方案中可以缩小抽取范围,明确抽查的关键点,提高抽查效率和效果。如重点抽查公安机关经侦部门、法院执行部门、检察院反贪部门办理的案卷,重点抽查有涉案财物的案卷,重点抽查涉案金额大或业务较为复杂的案卷等。

  (三)审计技术方法

  1.紧跟非税收入和涉案财物业务流程各环节。要求审计人员熟悉被审计单位或者被审计项目的全部业务流程。可以查阅国家、省、市等各级政府或者被审计单位内部控制制度对该业务的规定或者要求,询问被审计单位相关部门负责人业务各个环节,或者抽查几笔业务实行穿行测试,找到业务全流程链中的关键环节和薄弱环节,进行进一步的深入调查。可以从两个角度分别开展调查:

  一是顺查法。从业务流程的起点即相关人员缴纳非税收入和涉案财物查起,顺着业务全流程一直查到最终处理完毕。重点关注有无截留、坐支、挪用、串用、应收未收等方式违规收取或者保管非税收入和涉案财物的行为,有无未按照有关规定及时上缴财政部门、销毁或者返还当事人涉案财物的行为。首先,根据开具的法律文书如“非税收入缴款决定书”、“扣押决定书”等确定应收涉案财物的范围,通过比对实际入库的涉案财物,就可以发现有无应收未收的现象,尤其关注资金的去向,有无办案人员截留或者形成“小金库”的情况。通过该思路,审计人员发现公检法机关存在部分办案人员私自收取涉案资金未上交财务部门、办案单位截留大量涉案资金为“办案方便”私自开户保管或者挪用资金购买理财产品等违法行为;其次,通过关注各个流程环节节点的时间关注有无迟交的现象,判断是否存在挪用、串用等问题。如在对某单位审计时,设计了表格梳理案件扣押款流转的各个时间点,即缴款人缴款时间——办案人员收取时间——办案人员上交财务部门时间——财务部门上交国库或者返还当事人时间等几个时间点,发现部分节点的时间存在一定的差距,随即重点关注了其中的“时间差”资金的去向,发现存在部分扣押款在办案部门阶段性流转弥补办案经费不足,财务人员收取扣押款一年多后才上交,利用巨额扣押款购买理财产品赚取利润等违法行为。

  二是逆查法。与顺查法相反,需要审计人员从已经入账或者处理完毕的票据入手,逆着业务流程一直追踪到业务发生的原始状态,关注虚假发票、虚假业务、要件缺失等疑点。如审计人员通过查阅财务票据发现办案部门有异地办案的情况,对于如何收缴、上交涉案财物进行了重点关注。发现办案部门的内勤都是同时将几个不同时办理的异地案件的涉案资金一起上交财务,通过查阅了这类案件的卷宗并询问办案人员发现上交资金的时间、金额与案件原始状态对不上,从而调查出内勤人员将扣押资金存入自己的3个不同账户,公私混用、购买理财、大额现金存放状态不明等情况。

  2.充分利用业务数据。近几年,审计机关都非常重视数据分析技术在大型审计项目中发挥的独特作用,达到实现审计全覆盖的目的。从被审计单位的角度,也十分重视业务系统的建设,如法院已建立了“华宇业务管理系统”和“金雕查询系统”、检察院建立了“涉案物品网上管理系统”、公安局建立了“警务综合平台”,全面实现业务处理信息化,审计人员必须迅速适应这种新形式,在大脑中形成数据分析思维,把孤立、片面的数据调动起来,通过关键字段链接,形成联动的大数据网络,通过数据间比对、疑点数据筛选等方式,从公检法机关的海量数据中发现线索。

  在审计调查期间,审计人员通过填表、导出后台数据、采集关键部门业务表格等方式,克服重重困难,完成了数据分析工作。全市两级法院一年办理各类审判、执行案件49万余件、公安两级机关一年办理行政、刑事案件15万余件,通过海量数据筛选出的疑点大部分得到了办案人员的认同,也扭转了被审计单位对审计人员在海量数据中仅反映现象或零星问题的轻视。如通过将公安机关警务综合平台数据、涉案财物管理中心台账、财务部门收取保证金数据及法制部门审批明细表等数据进行关联后进行分析,利用SQL数据库分析技术发现了部分涉案物品已扣押但未入库仍在办案单位保管、办案人员未上交收取的取保候审金等问题。

  通过对几个公安机关的数据比对分析,并逐一核查,可以准确地筛选出取保时间超过法定时限的、已扣押涉案财物但未入库的相关案件数量和信息,如下表所示:

  需要注意的是,一是数据运算得出的结果仅仅是问题可能出现的大致范围,能否确定为问题需要审计人员核实;二是数据分析技术不仅仅只能应用于大量数据的项目,只要被审计单位的业务量较大,即使没有成型的业务数据,也可以通过填表等方式归集业务信息“创造出”数据库进行分析。所以,数据分析审计方式中,数据分析思维很重要,需要在脑海中建立数据库分析“模型”。

  3.把握权力运行核心部门或关键职务。“权力较大”的关键部门或人员,往往是违规违纪问题的高发地带,将这些部门或人员涉及的业务查深查透,也是审计全覆盖的要求之一,是审计人员应重点关注的地方。在审计调查中,可以通过“三定方案”、部门职责划分、部门年终总结、会议记录纪要等业务资料了解关键部门或者关键人员的主要业务。比如法院的执行部门、检察院的反贪部门、公安机关的经侦部门都属于办案较为独立、涉案财物较多的“权力”部门,其中的部门领导及内勤人员更是关键职务,都需要审计人员关注。

  从法院执行局的业务看,执行办案人员在银行冻结了大量的涉案资金既不上交财务、也未返还当事人的情况,当年冻结的近10亿资金,仅有1亿多上交法院或者及时解冻,其余大量资金在银行长期冻结。通过翻阅执行卷宗发现很多案件未穷尽办法即办理结案、部分案件存在着选择性执行、不执行、慢执行等情况,当事人四处奔波,也促成了“执行难”的社会关注热点。该情况在法院引起了较大震动,审计尚未结束执行局即出台了《关于缓解法院执行案件“执行难”的有关规定》,用54条规定对执行案件的全流程进行了全面的规范,其中有10余条采纳了审计建议和查处的问题。

  4.从内控薄弱环节入手。被审计单位的内控薄弱环节往往是普遍问题存在的根源,是否建立健全内控制度、内控制度是否有效运行、内控岗位人员是否承担责任均应是关注的内控关键环节。如涉案资金是否存入规定账户、是否履行规定审批程序、是否定期清查盘点都是导致很多问题的源头。

  近两年在中央和各级政府从严治党的大环境下,各单位及其关键部门管理均较为严格,公检法机关也陆续出台了各类管理制度,设立专门的涉案财物管理中心,检察院甚至专门设立案管部门,通过这些方式加强内控制度建设,层层落实责任。但在审计调查中也发现,被审计单位虽然各部门管理均很严格,但办案部门、业务部门、管理部门之间存在一定的内控制度“真空”地带,部门之间“互不说话”,存在内控薄弱环节。

  通过了解两级公安机关取保候审业务发现,办案单位在为当事人办理取保候审时,需要法制部门审批是否符合取保候审条件,审批通过后当事人才能交纳取保候审金给办案部门,再及时上交给财务部门。法制和财务部门均对自己负责的业务严格管理,但法制部门并不了解财务部门是否对审批的全部取保候审当事人收取了保证金,财务部门也不了解法制部门审批的所有取保候审业务是否均及时上交保证金。通过审计人员对两部门的业务数据进行比对,发现办案部门或人员存在取保候审金未及时上交财务或者干脆未上交财务的情况。法院执行款收取和发放也存在类似问题。

  5.对异常情况保持职业敏感。公检法机关业务复杂,具有较强的专业性,但如果审计人员细心、认真,大胆假设,小心求证,也会发现业务中的异常情况,形成审计疑点。如在公安机关经侦案件中有的案件没有任何涉案财物,如果仅靠口供笔录定案存在很大的风险,也会导致证据链缺失,因此对这类没有涉案财物的经侦案件审计人员进行了重点抽查。

  (四)审计现场管理

  为了贯彻落实习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神,2018年省审计厅出台了《关于实行审计业务全链条管理的意见》,其中对于审计现场的管理和控制作了更加严格的要求。在实施公检法非税收入和涉案财物审计调查时,课题已在尝试加强审计现场管理,意在防范审计风险,提升审计工作效率和质量。

  1.通过“一下一上”的方式完成项目初期实施工作。首先,通过微信平台、电子邮箱、OA系统等方式向各审计组布置每日工作任务和要求,指出工作重点和方法,统一完成填表、收集基础资料、熟悉被审计单位内部控制制度等工作。其次,对各审计组在工作中遇到的问题和情况,协调组要重视并及时整理总结,通过政策解答、经验交流等方式及时反馈,给其他审计组提供一定的参考依据。

  2.通过“填报报告模板”的方式完成项目深入审计工作。将各审计组初期工作中上报的表格和阶段性汇报集中分析整理后,形成问题汇总或报告初稿模板再次下发,模板上应包括所有审计小组遇到或者可能遇到的问题和情况,审计组通过“填空”的方式完成深入审计工作。在深入审计阶段,要注意各组之间的信息沟通协调,由于各组关注的都是自己组分工的领域,对整个项目的审计目标容易忽略。此外,为全面控制审计质量,对于可能发生的普遍性问题、表格中异常数据和汇报中含糊不清的情况,质量保障组要督促各审计组核查清楚,避免漏项或核实不到位。

  3.通过“重点延伸”的方式发现重大问题和线索。要集中优势力量,全力突破,并形成经验在所有审计小组推广。将某个单位存在的较小的问题,通过推广可能扩大成整个系统存在的普遍现象,并揭露其中的深层次原因。另外,根据各小组上报的报告初稿,对其中的重大违规违纪线索,综合组要格外重视,甚至重新核查,防止出现重大失误和疏漏,防范审计风险。

  四、A市公检法机关非税收入和涉案财物审计问题原因

  分析及实施成效

  (一)原因分析

  1.非税收入相关问题产生的原因分析。通过审计调查发现,市县两级公检法机关在非税收管理方面普遍存在应缴未缴、上缴不及时、违规收费、坐支挪用、应收未收以及未收缴分离等问题,主要原因如下:一是制度执行不到位。公检法系统各部门对执行各级政府有关非税收入制度规定执行不够有力。出于退费简便、资金周转方便等各种自身利益考虑,对应上缴要求不支持,导致出现年终作为自身收入结转结余、坐支、挪用、长期滞留单位账户等问题,成为非税收入监管的“盲区”。二是监管力度不够。财政部门没有及时发现并监督依法交纳非税收入,违法违规行为得不到及时纠正和相应的处罚,给漏逃非税收入以可乘之机,影响了非税收入足额征收。三是收缴程序上存在漏洞。单位财务部门对非税收入收缴时间、方式和金额均存在人为随意性,导致非税收入不能应收尽收并足额上交,足额入库。四是部门领导和工作人员财经法制意识淡薄。认为在年度终了或定期全部上交财政就不存在违规,或者方便自己工作违规也没关系,没有严格按照国家有关规定操作。

  2.涉案财物相关问题产生的原因分析。通过审计调查发现,市县两级公检法机关普遍存在涉案财物处理不及时、挪用、未设置涉案资金台账及明细账、管理制度不健全以及执法自由裁量权过大、结案率不真实等问题。主要原因如下:一是地方政府财力保障不足。部分公检法系统部门由于经费紧张,办案压力又大,以涉案款来弥补经费的不足,出现了挪用、挤占涉案款项的现象。二是单位内部各部门沟通不顺畅,办案(业务)部门与财务、办公室等管理部门“互不说话”。办案人由于怕程序繁琐、责任心不强等原因,不与财务人员和库管人员沟通扣押涉案款物的情况,财务和库管对涉案款物的具体情况也不掌握,本单位没有规定部门之间交接、监管程序,导致存在涉案款物长期存放在办案人员手中、涉案款长期滞留、涉案物品账实不符等情况,给涉案款物的管理带来一定的风险。三是涉案款物管理内控制度不健全,部分公检法机关仍然存在“重办案、轻管理”的观念,没有建立、健全涉案款物的内部管理制度,或者有制度但未落实执行,导致部分办案部门在处置涉案款物时随意性太大,应退还当事人的款物不退还、不主动通知当事人领取、有的涉案物资已不知去向,存在被挪用或贪占的风险,助长了扣押、冻结、处理涉案款物的违法违规现象。四是缺少必要的监督约束。首先,部分公检法机关管理部门对办案过程管理缺失,涉案款物进出不设明细台账、案卷中反映的内容不全面、款物账实不符成为普遍现象;其次缺少必要的外部监督约束,部分公检法机关对涉案款物的管理整体失控,存在结案率不真实、公章管理失控等情况。

  (二)公检法机关非税收入和涉案财物审计取得的成效

  对审计发现问题进行原因分析,才能保证审计发现的问题切实得到解决,有效防范和化解问题产生的风险。A市两级审计机关2年对公检法机关非税收入和涉案财物的审计全覆盖,以及连续3年的审计整改,在公检法机关内部产生了巨大的震动,在一定程度上起到了从严治理执法环境,严守党的纪律,促进执法公平正义的作用。

  1.规范执法行为,端正执法理念。法院执行款、检察院扣押款、公安局取保候审金和扣押款等涉案资金均存在处理不及时,在被审计单位大量沉淀的情况。审计揭示问题后,经各单位逐笔清理,能够退还当事人的涉案资金都立即退还,穷尽办法仍无法退还的上缴财政,沉淀在公检法机关多年的“淤泥”得到彻底的清理,严格按照公安部、最高人民法院和最高人民检察院对涉案资金的要求执行。2017年公检法机关共计上缴非税收入和涉案财物共计1.5亿元,2018年上缴2100余万元。对于其中涉及违法的公职人员,均移送纪委部门处理。

  2.促进建章立制,从长效机制入手改善执法环境。有效健全的内控制度 ,可以形成高效运行的业务沟通和监督机制,确保财务资料、业务资料、档案资料相互印证、相互一致,用制度约束各种不规范行为,防止权力徇私和管理失控。 各公检法机关认真研究单位实际情况,通过建章立制的方式完善长效机制,改善执法环境。一是细化业务流程管理控制节点,对薄弱环节和关键环节加强管理,通过建账建卡、不相容岗位分离、档案管理等措施将办案过程纳入监管,使管理制度化、程序规范化、措施具体化;二是建立专门的保管涉案物资的场所和台账,规范物品进出交接手续,定期对涉案款物进行核查并及时处理;三是通过受案审查、流程监控、案件质量评查、案件回访等途径,对不规范、不作为、慢作为等情况及时纠正,强化岗位责任。

  3.结合现代化管理手段,提高执法公信力和执法效率。一是多家法院实施了诉讼费及执行款管理系统,以积极态度落实最高法要求的“一案一台账”,将涉案资金与财务、收费等数据有机结合,全面实现诉讼费和执行案款的信息化管理。届时当事人可以采用微信和支付宝等方式缴纳诉讼费或者退费,便捷高效且杜绝因接触现金产生的种种问题,执行款及产生的利息审批后及时到达当事人账户,当事人也可以全程了解案件办理过程,杜绝慢执行、不执行等导致“执行难”的问题,改善地区营商环境。二是与淘宝网等电商合作,采取电商线上拍卖涉案房产的方式,不仅提高了执行效率,也提升了执法环境的透明度。 三是法院建立专业执行团队模式,改善“执行难”的情况。明确操作方法和时限,特别是团队中每个成员的工作职责,对多个执行案件繁简分流,加快执行进度,提高执行效率,避免申请执行人“命运”由个别办案人掌握,减轻当事人负担。

  五、前景展望

  从审计实施过程看,A市公检法机关非税收入和涉案财物审计仍存在一些遗憾和不足。如大数据分析技术不完善、绩效审计评价较少、审计资源不足等,应加以改善,提高审计能力和效率。

  (一)加强审计资源整合,搭建审计大平台

  一是要科学制定审计项目计划。在计划中应确定审计目标、组织实施方式和审计组成员。审计目标应既宏观又全面,还应突出单位和行业的特点和现状。不仅要摸清底数、揭示问题,还要分析原因,促进发展,对重大问题疑点和线索一查到底。项目的组织实施方式、审计组人员构成均要满足审计目标的需求;二是要加强人力资源整合,实现资源优化配置。在人员安排上,首先,要充分考虑审计人员知识和年龄结构、操作能力和经验、专业和擅长领域等;其次,要建立激励机制,充分发挥审计人员的主观能动性,避免以“打工”心态对工作敷衍了事;另外,可以实施部分业务外包,解决地方审计机关审计力量不足、专业人员欠缺的现状。

  (二)加强审计工作统筹,创新审计管理模式

  一是强化审计项目统筹,在审计项目计划上建立长期、短期和中长期规划机制,科学确定审计重点和频次。二是审计工作组织方式统筹,借鉴“大兵团”式作战模式,打破部门间甚至不同级审计机关间的限制,充分整合人力资源,科学配置审计小组成员,力争达到“1+1>2”的效果。三是不同类型审计项目统筹实施,积极探索融合式、嵌入式、“一拖N式”审计模式,规避单一审计项目内容不足,多种类型审计项目有机结合,努力做到一审多项、一审多果、一果多用,实现审计作用最大化。

  (三)创新审计组织方式和方法

  一是搭建数据业务交流平台,实现决策指挥、信息发布、数据分析、业务执行、过程控制等功能。能够通过该平台统一下达业务指令、发布政策和业务动态,传输业务数据和财务数据,各审计组也能通过该平台实现信息沟通和上报汇总。地方审计机关应充分发挥A0系统联机版的数据分割、分析及传输功能,在保证信息安全的前提下实现业务顺畅交流;二是构建大数据审计模式,加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度,提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力;三是积极推进现代化技术方法应用。建立激励机制鼓励督促审计人员直接运用现代化技术方法,特别是审计组内技术人员的提供和保证,推进现代化审计技术方法的应用。

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