一、审计背景

　　2022年初，阜新发生严重疫情，疫情防控工作是阜新市委市政府工作的重中之重。围绕这个政治重心，阜新市各级政府部门、单位组成立了疫情防控指挥部，成立物资保障等专班，纷纷制定相关政策，全面开展疫情防控工作，短短3个月，各级财政资金防疫支出激增至1亿多元，其中疫情防控物资采购支出高达0.9亿元。阜新市审计局迅速出击，抽调了全地区审计机关38名业务骨干组成9个审计小组，历时一个月，高质高效地完成了阜新市2022年1至3月期间疫情防控物资采购情况专项审计调查任务。审计组将审计署《“十四五”国家审计工作发展规划》与候凯审计长提出的“研究型审计”要求贯穿项目始终，在审前调查时研究审计对象与重点，制定了详细的审计调查实施方案，并将审计对象从发改委、卫健委等防疫物资采购部门扩大至公立医院等防疫物资使用单位，实现了防疫物资购、管、存、用等关键环节的全覆盖。在审中深入研究资金流向的各关键节点与采购制度的制定与执行，研究利用了模糊查询、数据透视分析等审计方法，揭示了制度、资金、物资采购和领用等方面存在的21个问题和3个事项，提出了“牢固树立过紧日子思想，提高资金使用绩效”等4个建议。在审后研究提高审计整改质量，市委两位常委亲自召开全市整改部署会议，市委市政府多位领导分别在《调查报告》和《阶段性整改报告》上作出详细批示，要求审计局督促整改。截至目前，通过退还高价3M口罩、补发口罩等方式节约资金128万元 ；某区纪委将1人立案调查；相关县区和部门出台或完善了20项相关内控制度，如市财政局出台《阜新市应对新冠肺炎疫情期间防控物资紧急采购操作规程》，规范紧急采购范畴与备案、网上公示时限等具体操作规程，弥补了阜新市政府采购中疫情紧急采购“绿色通道”的政策空白。市疫情防控指挥部出台《市新冠肺炎疫情防控物资保障制度》和《关于加强物资保障工作的实施方案》，对市本级及县区物资采购流程、验收存储、管理、轮换、使用流程、物资监管等方面做了详细规定，明确市物资保障专班的工作职责、责任单位、医疗防疫物资与重点生活物资的系统摸排与供需衔接等具体要求。这些政策制度的出台，有力促进了疫情防控资金物资规范管理、高效使用和信息公开，为遏制疫情蔓延、打赢疫情防控攻坚战提供了制度保障。

　　二、研究型审计的思路、过程与成效

　　随着项目的实施，审计组深入研究各县区的物资采购制度制定与执行，具体研究采购中的各关键节点，片片疑云浮上了审计人员心头，审计组研究创新审计手段，抽丝剥茧，挖掘深藏的线索，拨开疑云，还原事实真相。项目实施结束后审计组通过召开业务会对问题性质、形成原因、审计建议、整改要求等重点事项进行推敲研究，审计成效显著。

　　（一）仅口罩一项我就“省了”一百多万？

　　审计实施中，市审计局领导带领两个科的审计骨干对县区审计小组的审计实施进度开展督查，同时对审计质量进行现场指导。某区审计现场是个10多平方米的小会议室，桌面堆满财务账簿与凭证，角落里甚至还有几个巨大的纸箱装着各种采购的样品，5个审计组成员正围在桌前核对物资台账与采购合同。被审计单位负责人态度积极，干脆利落地开始汇报工作：“别的县区都是发改委负责疫情防控物资的采购，我区领导将这个重要的工作交给了我局。疫情紧张的时候谁都买不到口罩，我千方百计寻找货源，不仅及时买到了足够的防疫口罩等物资，保障了我区防疫及核酸检测工作的顺利进行，还全力压价，可以说仅仅口罩一项，我就省了一百多万！”审计督导组成员一听，疑云顿起：14万常住人口的一个小行政区，仅仅医用防护口罩竟然能省百万元，什么时点买的？买的什么规格品类？什么价格？买了多少副？花了多少钱？经销商是谁？生产商又是谁？审计方案里面要求填报采购物资统计表，相关指标是否如实填报？审计组拿来采购表发现，进口3M医疗防护口罩，单价43元，怎么这么贵？3M虽然是高档的N95医疗防护口罩，可医院平台采购的N95医疗防护口罩单价仅9元，就是直面新冠肺炎确诊患者的传染病院所购买3M口罩单价才29元，那采购程序什么样？别的县区买没买这种高档口罩？什么数量与价格？买的口罩用在了哪里？医院用不用这种口罩？直面新冠肺炎确诊患者的医护人员用不用这种口罩？1-3月各县区和医院一共用多少？

　　随着审计实施的强力推进，答案陆续揭晓，真相水落石出：2022年1至3月，该区购买总价值120余万元的高价进口3M口罩2.8万只，均价是43.28元，采购量、使用量、单价均远远高于其他县区，然而市内两家大型市公立医院未购买和使用进口3M口罩，收治新冠病患的专门医院也仅使用上年结存国产3M口罩300只，该区采购行为不仅没省钱，反而浪费了宝贵的财政资金。针对此事项提出了“牢固树立过紧日子思想，提高资金使用绩效”的审计建议。最终，该区通过退还高价3M口罩、补发N95口罩等方式挽回资金损失75万元，同时该区纪委对相关部门主要负责人（正科级）进行立案调查。市防疫指挥部同时出台了《关于加强一线人员防护要求的通知》对重点岗位人员、管控区、卡口等各类防疫工作人员的防护级别、防护标准、防护用品选用原则做了具体规定。

　　（二）“绿色通道”紧急政府采购程序各行其是？

　　在F县审计现场，审计组从已经填好的采购物资情况表里发现多笔大额物资采购。从十多本相关项目招标档案资料中，发现某项目前期档案，走“绿色通道”进行紧急采购的请示、批复、招投标公告、开标记录、中标书等资料一应俱全，根据多年的审计经验，过于齐全的档案资料引起了审计组的怀疑。按照我省的相关文件要求，为提高防疫物资采购效率，走紧急采购“绿色通道”无须招投标。可这个采购项目既有“绿色通道”请批程序，又有完整的招投标程序。审计组准备带回单位细细研究。采购单位以档案资料紧要为由不许带出审计现场，审计组当即决定加班加点查勘全部档案，并对疑点全部拍照取证。

　　在Q区的审计现场，审计组发现某采购项目于2021年7月12日提出“绿色通道”采购申请，当年8月31日得到区政府批复，但又在次年1月10日签订购货合同，2022年1月17日到货。该采购项目从申请批复到物资到货时间长达6个月。

　　“紧急采购”不着急？全市其他县区如何进行疫情防控物资的政府采购？是否备案？是否在省政府采购网站公示？市政府采购管理部门是否出台详细管理规定？顺着这些疑问，审计组在全市范围内对防疫物资采购程序进行了调查，发现履行政府采购“绿色通道”政策不到位问题，如：未备案公示、采购时间过长和程序重复等，违规金额高达全市1-3月设备及物资采购总额1.1亿元的24%。报告中该问题引起了市政府采购管理部门高度重视，立即出台了《关于加强疫情防控保障经费管理使用监督的通知》和《阜新市应对新冠肺炎疫情期间防控物资紧急采购操作规程》，规范紧急采购范畴与备案、网上公示时限等具体操作规程，堵塞了市政府防疫物资紧急采购“绿色通道”失去监管各行其是的政策漏洞。

　　（三）理想如何照进现实？

　　为摸清全市疫情防控物资采购情况，审计组在审计方案中精心研究设计了采购物资汇总表与明细表。汇总表反映各单位购买品类及其使用情况，包括购买单位、品名、期初数量、本期拨入、本期采购、使用、结存等信息。明细表反映各单位每笔购买各物资的详细指标，包括单位采购时间、物资名称、单位、规格型号、供应商名称、生产商名称。理想状态是将全地区数据汇总后，通过查询语句实现对同品类、同规格物资的比价。

　　理想很丰满，现实很骨感。两张表数据来源于自两县五区20余家采购单位。由于填报部门人员素质参差不齐、数据来源不一，导致初次收集的数据质量极差，根本无法分析与对比。审计组只能见招拆招：采购单位物资库没有电子台账的，审计组调拨人力帮其手工录入；个别县区表中勾稽关系不对、表中还有部分信息为空的，审计组无数次沟通稽核数据准确性；虽已下发采购物资规范名称表，仍填写简称的，审计组通过模糊查询，进行单一品类数据筛选，再分县区制成表格并下发各县区进行再次校验，对简称等信息进行完善；物资规格型号不一无法比价的，审计组依据购买量、同一供应商多处供货等关键信息锁定特定品类，统一规格后返工重新收集数据；单价明显不合理的，对其同规格品类的药店零售单价进行延伸调查并形成对比表格。数据整理过程步履维艰，但审计组咬定青山、追根究底，最终将采购汇总表与明细表整理成可分析比较的标准数据，通过品类、规格、采购县区、供应商、产地、价格等多维度比较，揭示了采购防疫物资价差明显、同质价优本地产品采购率低等问题。例如，同县区不同部门采购的N95口罩单价，以及不同县区向相同供应商采购的防护面罩、隔离鞋套单价，均有近一倍的价差。各县区积极整改，通过补发物资方式挽回资金损失53万元。市发改委出台了《阜新市新冠肺炎疫情防控物资保障制度》，对市本级及县区物资采购流程、验收存储、管理、轮换、使用流程、物资监管等方面做了详细规定，通过统一购买单位、加强采购报批与备案等措施以防患于未然。

　　（四）开展审计实施结束后评估，找找审计盲点？

　　审计实施结束后，审计组多次召开包括局领导、审理科参加的扩大审计业务会开展审计实施后评估，集思广益，总结审计实施过程中形成的好经验、好方法，回头审视存在的不足。通过摸清各审计小组具体工作情况，评估审计取证是否完整、充分，探讨反映问题是否深刻、全面，因情施策、查漏补缺，高质高效完成审计目标。

　　第一次审计业务会，审计组围绕调查报告需要什么数据、怎样反映防疫物资管理情况、如何提建议促进基层治理提高行政效能等核心问题，研究讨论审计报告模板。明确采购制度制定和执行、采购资金使用、物资管理等方面需关注的重点内容，力求报告问题全方位覆盖审计重点，审计建议有的放矢，通过标准化的审计报告模板，帮助各审计小组按图索骥、照单取证，避免缺项漏项，提高了审计效率和审计报告质量。

　　第二次审计业务会，着眼发挥审计“治已病、防未病”作用，以一体推进揭示问题、规范管理、促进改革为目标，把问题和建议作为研究重点，提出不仅要揭示违法违规问题，还要深入分析苗头倾向和不合理现象，提出建设性的审计意见和建议，强化“三重一大”制度执行、严肃财经纪律、完善管理制度、规范采购行为，真正把有限的防疫资金用在刀刃上。例如，虽然无明文规定禁止“购买高价进口防疫物资”，但实则扩大了近百万元的防疫成本，针对这种以防疫之名行浪费之实的行为，审计组提出“牢固树立过紧日子思想，提高资金使用绩效”的审计建议。

　　第三次审计业务会，统筹考虑审计“上半篇文章”和整改“下半篇文章”，对审计整改处理作预先研究，班子成员带领审计组对重点问题怎么改、如何评估进行充分讨论，对哪些需要立行立改、哪些需要建章立制、哪些需要长期推动的，分门别类、实事求是提出整改要求，明确了每项任务的整改标准和整改时限。通过审计整改，促进纠正具体问题、追责问责的同时，帮助相关单位举一反三、查缺补漏、建立长效机制，推动出台或完善了20项制度，实现了对防疫物资采购的源头治理，提升了防疫物资采购、管理和使用的制度化、规范化水平。

　　三、研究型审计的体会

• 从现象研究本质，研究型审计要追根究底。

　　审计中对查出问题要从个别到一般，从孤立到系统，注重研究特定问题表象背后隐藏的制度控制缺失或制度执行失效原因。如查出个别县区政府采购“绿色通道”无序现象，就要研究全市有无相关控制制度和是否得到有效执行，追究病理以反映问题全貌，督促相关部门在政策层面上亡羊补牢。

　　（二）从资金研究效益，研究型审计要研究主责主业。《审计法》明确了维护国家财政经济秩序和提高财政资金使用效益是审计的主责主业。研究型审计要转变思维，不仅关注查资金管理使用违法违规问题，还要着重研究如何提高资金使用绩效。如防疫资金使用审计中研究是否用最少的资源消耗与最低的成本获得最高数量、质量的产品或服务，发现了购买高价进口防疫物资、同品同规格物资价格相差一倍等严重影响资金使用效益现象，并通过整改挽回大额资金损失。

　　（三）把握关键节点，研究型审计要在项目中一以贯之。

　　从制定审计方案时要研究找准路子来精准把握审计重点，到调配人员力量时要研究如何做到统筹兼顾、上下联动大幅提高审计效率，到具体审计实施时要研究数据透视等查询手段来突破桎梏，到审计实施后召开业务会研究评估缺漏来补齐短板，到审计报告后要研究整改来写好“下半篇文章”，只有将研究型审计融会贯通整个审计项目，才能做到精研以谋全，行稳以致远。